Actualmente, existen pensionados civiles de la DGAC en tres sistemas previsionales distintos. Unos 800 jubilados reciben las prestaciones de Capredena, un minúsculo grupo de 60 continúa con el Instituto de Previsión Social (ex INP) y el resto, cerca de 3000 trabajadores, quedó en las AFP. La asociación de funcionarios apuesta por retornar al sistema de reparto de las Fuerzas Armadas.

Hasta el año 1985, los funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil cotizaban en el sistema de reparto de las Fuerzas Armadas. Ese año la Junta Militar aprobó la Ley 18.458, que establece el régimen previsional del personal de la Defensa Nacional.
En su artículo Nº 1 se menciona quiénes estarán afectos al sistema de previsiones y de desahucio de Caja de previsión de la Defensa Nacional (Capredena), sin embargo, el personal civil de la DGAC está ausente de este listado, a pesar que el organismo depende de la Comandancia en Jefe de la Fuerza Aérea de Chile, de acuerdo a la Ley 16.752, que fija la organización y funciones de la DGAC.

Una historia tejida con palillos leguleyos

De acuerdo al artículo Nº 3 de la Ley 18.458, el resultado de esta marginación legal derivó en que el personal que ingresó a la DGAC, a contar del 11 de noviembre de 1985, quedó confinado a cotizar en el sistema de capitalización individual (AFP), establecido a través del Decreto Ley 3.500 de 1980, aunque imponiendo solo por el 60 por ciento de su sueldo.

“El Decreto Ley 3.500 de 1980 viene a establecer un sistema general de pensiones, basado en la capitalización individual, que está dirigido a toda la población. Independiente de las observaciones que podamos tener de ese modelo, es consistente con un requerimiento en la doctrina y en los documentos internacionales de seguridad social: los sistemas deben ser uniformes, únicos y abarcar a toda la población. En ese sentido, el sistema de las AFP recoge este principio”, explicó el abogado Hugo Cifuentes, experto en seguridad social y miembro de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones.

La “subcotización” por el 60 por ciento obedece a que la asignación profesional no es imponible para los civiles de la DGAC, puesto que no están mencionados en el Decreto Ley Nº249 de 1973, sobre la Escala Única de Sueldos. Tampoco son imponibles —entre otras— las asignaciones de casa, de actividad peligrosa o nociva para la salud y de mando. Además, el personal de la DGAC no fue considerado en las leyes especiales 18.675 y 19.200, que corrigieron la menor imponibilidad de los funcionarios de la administración pública.

Consultado sobre la menor imponibilidad de los funcionarios en cuestión, el abogado Cifuentes sostuvo que, para no disminuir su sueldo líquido, “básicamente, los funcionarios públicos cotizan por menos de lo que ganan. Entonces, la pensión se calcula sobre lo que cotizas efectivamente. Cuando se produce todo el cambio a fines de los setenta y principios de los ochenta, históricamente los funcionarios siempre quisieron obtener más beneficios, pero no estaban dispuestos a que se cotizara por ellos”.

De todas formas, “el personal de las Plantas y el contratado de la Dirección General de Aeronáutica Civil, tiene para todos los efectos legales, la calidad de Empleado Civil de las Fuerzas Armadas (…)”, según estipula la Ley 16.752, artículo 21.

A pesar que la Ley 16.752 señalaba que los funcionarios de la DGAC debían ser clasificados y remunerados “de acuerdo con la escala de sueldos y sistemas de remuneraciones vigentes para el personal de las Fuerzas Armadas”, el artículo Nº 1 de la Ley 17.351 aclaró que “los cargos de la Dirección de Aeronáutica Civil quedaron sometidos, desde la fecha de su vigencia, única y exclusivamente, al sistema de remuneraciones establecido para el personal de la Administración Civil del Estado, no siéndoles aplicables, por tanto, las disposiciones sobre remuneraciones del personal civil de las Fuerzas Armadas”.

A esto se suma el dictamen Nº 4.796 , emitido por la Contraloría General de la República el 28 de enero de 2005, que determinó que para efectos de accidentes o enfermedades profesionales, los funcionarios de la DGAC están sujetos al DFL Nº1 de las FFAA, pero en lo que respecta al sistema previsional, éstos son cotizantes de las AFP, siguiendo el mencionado Decreto Ley N° 3.500, de 1980.

Un gallito interminable

En ocho años, las conversaciones se han desarrollado a través de mesas de trabajo, aunque no han tenido los efectos esperados, porque solo en 2015, la DGAC paralizó sus funciones a nivel nacional en dos ocasiones. Este ha sido un problema que ha trascendido el color del gobierno de turno, porque ni en las administraciones de Bachelet, ni en la de Piñera, se ha podido dar solución a la demanda de los trabajadores de la Dirección.

En 2008 se inició el acercamiento entre los trabajadores y el gobierno, conformando una mesa de trabajo en la que participaron representantes de los funcionarios de la DGAC y de la Subsecretaría de Aviación del Ministerio de Defensa Nacional. Para septiembre de 2009 se había concordado un anteproyecto de ley, pero que fue objetado por el Ministerio de Hacienda.

Consultado al respecto, José Pérez, presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección de Aeronáutica Civil (ANFDGAC), detalló que al inicio de la mesa de diálogo concurrió el ministro de Defensa de la época, José Goñi y el anteproyecto fue firmado por su sucesor, Francisco Vidal. Sin embargo, “el ministro de Hacienda de ese entonces, Andrés Velasco, lo rechazó”.

Al año siguiente, los funcionarios presentaron su situación al gobierno entrante de Sebastián Piñera. En un comunicado público, emitido el 27 de agosto de 2015, señalaron que los tres ministros de Defensa del período —Jaime Ravinet, Andrés Allamand y Rodrigo Hinzpeter— “rechazaron atender nuestra demanda y postergaron inexcusablemente una definición que se comprometieron a solucionar”.

Durante abril de 2014 se logró restablecer una mesa de diálogo con el ministro de Defensa de ese entonces, el actual titular de Interior, Jorge Burgos, y con el subsecretario para las FFAA de la época, Gabriel Gaspar. Además de los funcionarios y el gobierno, también participó la dirección del servicio público. En esa instancia, se habría acordado que a los funcionarios de la DGAC les correspondía cotizar en la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (Capredena), de acuerdo al documento de la ANFDGAC de agosto de 2015.

En abril de 2015, un grupo de siete diputados suscribió un Proyecto de Resolución que solicita a la Presidenta Bachelet el pronto envió de un proyecto de ley, que incorpore a los funcionarios de la DGAC a Capredena o la elaboración de una solución definitiva respecto de la Ley 18.458.

El documento informa, además, que se han presentado dos proyectos de acuerdo (2009 y 2010), pidiendo al Ejecutivo una solución previsional para los funcionarios del servicio aeronáutico.

No obstante, la llegada de José Antonio Gómez al Ministerio de Defensa (ocurrida el 11 de mayo de 2015), habría entorpecido el acuerdo. Según los trabajadores, el ministro Gómez “no responde formalmente al trabajo desarrollado serio y responsablemente [sic] durante catorce meses, situación que es inaceptable y que denota una falta de compromiso con la palabra empeñada”.

Punto de quiebre

De esa ruptura derivó el paro por 24 horas del 15 de septiembre de 2015, que concitó un 90 por ciento de adhesión, además del apoyo de los controladores de vuelo. “Hoy lo que estamos pidiendo es tener certeza de cuál será nuestra seguridad social, cuando estas 3000 mil personas opten pensionarse”, señaló José Pérez, presidente de ANFDGAC, el 15 de septiembre a Sindical.cl.

paro dgacUna semana después del paro nacional, el 22 de septiembre, se instaló una nueva mesa de trabajo para abordar la situación previsional de los trabajadores de la DGAC. Participaron representantes de los funcionarios y de los ministerios de Defensa, Interior y Hacienda, en el acuerdo que buscaba formalizar una serie de encuentros de trabajo tendientes a solucionar el problema. Las reuniones concluyeron sin acuerdo el viernes 27 de noviembre.

Al comenzar la serie de reuniones, José Pérez señaló a Sindical.cl el 24 de septiembre, que “hicimos un relato, ante Hacienda e Interior, principalmente, de todo el recorrido que hemos hecho durante 8 años, que consideró dos mesas de trabajo y dos anteproyectos. Les dijimos que no tenemos seguridad social y pedimos que este acercamiento sea de carácter permanente, con dos reuniones semanales”.

Como no hubo acuerdo, se fijó una nueva cita para el lunes 30 de noviembre. Después de la reunión, tampoco salió humo blanco, aunque se consultó a las bases los días 2, 3 y 4 de diciembre. El rechazo a la propuesta del gobierno se encumbró sobre el 90%, según comentó José Pérez a CNN Chile el 14 de diciembre.

Con este panorama se llegó al paro de los días 17 y 18, que tuvo una prolongación por dos días más. Esta vez no participaron los controladores de tránsito aéreo, aunque el gobierno decidió reemplazar a los trabajadores de la DGAC, que pararon en el aeropuerto de Santiago, con personal de la Fuerza Aérea.

“Hemos trabajado para que el sistema opere, con algunas dificultades, pero los vuelos han salido en la hora, seguiremos en ese proceso para que exista normalidad en Chile (…) Si los vuelos que se suspenden es porque las líneas aéreas deciden suspenderlos, no porque no se pueda volar”, dijo en esa oportunidad el ministro de Defensa, José Antonio Gómez.

José Pérez retrucó señalando que “en este aeropuerto ha ocurrido algo inédito, el Gobierno de Chile por primera vez ha traído como rompe huelgas a los uniformados de la FACh para que ocupen los puestos del control de pasajeros, algo impresentable en los 25 años de democracia”.

A través de un comunicado los funcionarios manifestaron su preocupación, porque “se atenta en contra de la seguridad de las operaciones aéreas nacionales e internacionales”.
Según informó t13.cl, el paro obligó a suspender 354 vuelos, afectando a cerca de 47 mil pasajeros, en 12 aeropuertos del país. En tanto, la asociación de funcionarios manifestó “su decisión de retomar la negociación con el Gobierno”, a partir del 20 de diciembre, fecha del fin de la movilización.

Con esto se inició un nuevo ciclo de negociaciones, donde nuevamente acuden Hacienda, Defensa e Interior. Las partes pactaron cinco reuniones, una cada semana, por lo que a fines de enero habrían noticias sobre la viabilidad de un acuerdo.

La última propuesta del gobierno

A través del sitio web del Ministerio de Defensa, se puede acceder a la propuesta del gobierno a la Asociación de Funcionarios de la DGAC, fechada el 30 de noviembre, y que fue rechazada por las bases del servicio.

El documento incluye algunas observaciones a los planteamientos presentados por la ANFDGAC. En primer lugar, dice que el traspaso de la totalidad de funcionarios de la DGAC a CAPREDENA cuesta más de 900 mil millones de pesos. El informativo agrega que en 1988, cuando se aprobó una reparación para el sector público afecto al sistema de capitalización individual, la DGAC quedó afuera de esta enmienda. Por último, el gobierno reconoce “la DGAC mantiene una situación previsional desmejorada respecto del resto del sector público”.

En razón de ese diagnóstico, el gobierno presentó un Modelo Integral (VER AQUÍ) para abordar el conflicto previsional. La propuesta considera un aumento de la base impositiva de las remuneraciones actuales, a través de la incorporación de cuatro asignaciones que, hasta el momento, no son imponibles para el personal de la DGAC.

Asimismo, se propuso una bonificación compensatoria por aumento de imponibilidad, a fin de mantener el sueldo líquido actual, cuyo pago sería mensual y extensible a todos los funcionarios.

Otros puntos ofrecidos por el gobierno son la bonificación compensatoria previsional basal, para funcionarios en retiro; un plan de adecuación funcional de la DGAC a temáticas de “trabajo pesado” y un plan de incentivo al retiro, para los próximos 10 años con base a los acuerdos alcanzados con la ANEF.

Finalmente, la ANFDGAC decidió rechazar la propuesta “por considerarla insuficiente y por no reflejar la dignidad que se merecen quienes sostienen con excelencia el Sistema Aeronáutico en Chile”.
De salidas, alternativas y soluciones

José Pérez coincide con el presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios de Capredena Salud, José Ruminado, en que la negativa al traspaso a Capredena obedece a “temas ideológicos”, más que a inviabilidad económica.

Esta suerte de realismo ha hecho que los funcionarios busquen alternativas al retorno al sistema de reparto, como la incorporación de bonificaciones. “Estamos en este camino con una variante, entendiendo que los bonos van a subsidiar en parte lo que las AFP nos condenan como DGAC”, declaró Pérez.

Paralelamente, el dirigente plantea la posibilidad de aumentar la imponibilidad de las asignaciones de la DGAC, a través de un proyecto de ley.

Para José Ruminado, “la salida ideal, correcta y justa es previsión Capredena. Creo que un subsidio o una indemnización son las única vías aceptables a estas alturas, pero lo correcto es insistir en la previsión Capredena, aun cuando se les subsidie, están en su derecho de exigirlo”.

En cambio, Hugo Cifuentes insistió en su idea de la uniformidad de los sistemas previsionales, señalando que “una solución a ellos implica una solución a todos”. En este sentido, el abogado agregó que “hay que avanzar a la integración de los trabajadores a un solo sistema. Yo soy partidario de que hay que hacerle correcciones muy importantes, profundas y estructurales al modelo actual, pero no podemos plantear dividir y hacer modelitos chicos”.

De hecho, Cifuentes apuntó a la propuesta 58, formulada por la Comisión Bravo: “Sin perjuicio del mandato de la Comisión que se refiere al D.L. 3.500 y a la Ley 20.255 (al régimen civil de pensiones), la Comisión estima que las FFAA, Carabineros, PDI, Gendarmería y asimilados, deberían tener en general, igual trato de incorporación y cotizaciones que el resto de los trabajadores, debiendo atenderse a las características específicas de su ocupación”.

Aun así, consultado en relación al panorama puntual de los funcionarios de la DGAC, manifestó que si quieren aumentar su base impositiva sin afectar el sueldo líquido, “alguien tendría que ponerle la diferencia”.

En la misma línea, añadió que se podrían establecer bonos compensatorios, sin embargo, su inquietud radica en el origen del financiamiento. “A la larga es mucho dinero, ¿y de dónde sale? Recursos de todos nosotros, entonces, ¿estamos disponibles por justicia a poner esos recursos ahí, considerando que hay sectores que también lo reclaman, que tienen otras dificultades? La definición de la política pública es compleja”.

Más aún si se considera que el aporte del Estado a Capredena, de acuerdo a la Ley de Presupuesto del 2016, asciende a más de 900 mil millones y a Dirección de Previsión Carabineros de Chile (Dipreca) sobre los 500 mil millones de pesos.